27 may. 2016

El impuesto de bienes inmuebles: Evolución legal y jurisprudencial

Resulta evidente que en el último tiempo se han producido importantes cambios legislativos y jurisprudenciales en relación al Impuesto de Bienes Inmuebles de naturaleza urbana en suelos urbanizables en los que no ha sido aprobado Plan Parcial ni se ha realizado la adjudicación de programa de actuación urbanística, así como tampoco se ha cursado instrumento de gestión urbanística que haya sido inscrito en el Registro de la Propiedad.

 

En un primer momento, y así ha venido entendiéndose hasta hace muy poco por la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Justicia, e incluso en multitud de municipios tal criterio se mantiene –erróneamente- en la actualidad, se consideraba suelo urbano a efectos del Impuesto de Bienes Inmuebles aquellas parcelas que, pese a estar incluidas en sectores o ámbitos especiales delimitados, no se había aprobado instrumento urbanístico alguno de ordenación pormenorizada.

 

En concreto, el artículo 7.2 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004 de 5 de marzo (en adelante, TRLCI), regulaba como suelo de naturaleza urbana “los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo”.

 

Sin embargo, a diferencia de lo que venían entendiendo tradicionalmente nuestros Tribunales de Justicia, ha habido un cambio jurisprudencial al respecto en el cual se afirma que, a efectos tributarios y catastrales, sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana y, por tanto, sujetos al Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) – Urbana, el suelo urbanizable sectorizado ordenado, así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.

 

Así, el Tribunal Supremo, en su Sentencia núm. 2.159/2014, de 30 de mayo de 2014, ha declarado la nulidad de liquidaciones del IBI-urbana aplicadas a predios rústicos, clasificados como susceptibles de ser urbanizados e incorporados en un proceso urbanizador, pero que no disponen de las infraestructuras y servicios urbanísticos exigidos.

 

El pronunciamiento jurisdiccional se fundamenta en que la liquidación catastral deberá atender a los principios de generalidad y justicia tributaria y de asignación equitativa de los recursos públicos, y que la descripción catastral de los inmuebles afectados ha de ser acorde con la realidad.

 

Esto es, el Tribunal Supremo considera que no es procedente la liquidación del IBI de naturaleza urbana a los inmuebles que no hayan sido transformados en urbanizados o, al menos, que por instrumento de planeamiento sectorial o de gestión urbanística se haya iniciado el proceso de transformación, dotándolo de las infraestructuras y servicios obligatorios, como se deduce de la interpretación que efectúa respecto al artículo 7.2.b del texto refundido de la Ley de catastro inmobiliario (Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo).

 

En concreto, en la citada Sentencia nuestro más Alto Tribunal considera que “a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico”.

 

Así, en palabras del Tribunal Supremo:

 

“Atendiendo a la clasificación que efectúa el apartado 2 del artículo 7 del TRLCI (RCL 2004, 599), la problemática que se suscita en el presente recurso de casación en interés de la ley tiene que ver con los terrenos «susceptibles de ser urbanizados», concepto omnicomprensivo que engloba todos los casos descritos en la letra b) del mismo.

 

Concluye la Sala de instancia, examinando la aplicación al supuesto que enjuicia de ese concreto precepto: en primer lugar, que ha de acudirse a la legislación urbanística para integrar su contenido, a los efectos de calificar catastralmente un terreno como suelo urbano o como suelo rústico; en segundo lugar, que un terreno precisa, en todo caso, la aprobación del correspondiente instrumento urbanístico de desarrollo para poder alcanzar la condición de suelo urbano, por lo que debe reputarse catastralmente como suelo rústico mientras no se apruebe dicho instrumento, aunque se trate de un suelo delimitado o sectorizado por el planeamiento urbanístico general, y en tercer y último lugar, que no es coherente interpretar que el suelo urbanizado delimitado o sectorizado en el planeamiento general tiene la consideración catastral de suelo urbano, aunque no se haya aprobado el instrumento urbanístico de desarrollo, cuando el artículo 12.2, letra b), del TRLS (RCL 2008, 1260) , considera que está en situación de suelo rural, aquel «suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización».

 

(…) Ante esta realidad, hay que interpretar que el legislador estatal, en el artículo 7.2.b) controvertido ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que con independencia de la concreta terminología urbanística pueda englobar a esta clase de inmuebles.

 

Ahora bien, no cabe sostener, como mantiene el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo.

 

Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico.

 

Si no se aceptara esta interpretación, perdería de sentido el último inciso del precepto, cuando dice que << los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo>>, porque este momento no puede ser el momento de sectorización o delimitación del terreno urbanizable, si éste se disocia del momento de aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo.

 

No podemos olvidar que el propio  TRLCI  (RCL 2004, 599) , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, afirma en su Exposición de Motivos que el Catastro es un órgano de naturaleza tributaria, siendo su razón de ser la de servir para la gestión de diversas figuras tributarias de los tres niveles territoriales de la Hacienda Pública, y así lo ha reconocido expresamente el Tribunal Constitucional en su sentencia 233/1999, de 16 de diciembre  (RTC 1999, 233) , en la que refleja que la organización del Catastro, justamente por tratarse de una institución común e indispensable para la gestión de los impuestos estatales más relevantes, es una competencia que ha de encardinarse, sin lugar a dudas, en la de Hacienda General del artículo 149.1.14 de la  Constitución  (RCL 1978, 2836)  , y que la información catastral estará al servicio de los principios de generalidad y justicia tributaria de asignación equitativa de los recursos públicos.

 

Por ello, no puede desconocerse que el régimen jurídico del derecho de propiedad configurado por la norma urbanística incide sobre la regulación tributaria y, en concreto, en la formación del Catastro y en cómo se determina el valor catastral de cada una de las parcelas que se incluyen en ese registro.

 

De esta interrelación deriva la necesidad de que, por un lado, la descripción catastral atienda, entre otras cosas, a las características físicas, económicas y jurídicas de los bienes, a su uso o destino, a la clase de cultivo o su aprovechamiento (art. 3 del TRLCI)) y, por otro lado, que la determinación del valor catastral tenga en cuenta, entre otros criterios, la localización del inmueble o las circunstancias urbanísticas que afectan al suelo (art. 23 del mismo texto), proclamando, por su parte, el art. 11 la obligatoriedad de incorporar los bienes inmuebles en el Catastro, así como las alteraciones de sus características con el designio de que la descripción catastral de los inmuebles afectados concuerde con la realidad.

 

Obviamente, y en palabras de nuestro más Alto Tribunal, de la interrelación entre el régimen jurídico de la propiedad del suelo, su configuración urbanística y su incidencia tributaria, deriva la necesidad de que, por un lado, la descripción catastral atienda a las características físicas, económicas y jurídicas de los bienes, a su uso o destino, a la clase de cultivo o su aprovechamiento (art. 3 TRLCI) y, por otro lado, que la determinación del valor catastral tenga en cuenta, entre otros criterios, la localización del inmueble o las circunstancias urbanísticas que afectan al suelo, proclamando la obligatoriedad de incorporar los bienes inmuebles en el Catastro, así como las alteraciones de sus características con el designio de que la descripción catastral de los inmuebles afectados concuerde con la realidad.

 

Por lo tanto, de conformidad con lo expuesto y de acuerdo con la jurisprudencia extractada del Tribunal Supremo, única y exclusivamente las fincas sitas en suelo urbanizable sectorizado ordenado, así como en suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo, están sujetas a la liquidación del IBI en la modalidad de urbana, teniendo la consideración de rústicas a efectos tributarios el resto de fincas sitas en suelo urbanizable que no cuenten con ordenación detallada ni pormenorizada.

 

Por consiguiente, a partir de la citada Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de mayo de 2014, se ha producido un hecho nuevo, cual es la nueva interpretación judicial y jurisprudencial del carácter rústico a efectos tributarios que deben tener aquellas parcelas que, pese a estar incluidas en sectores o ámbitos especiales delimitados, no se haya aprobado instrumento urbanístico alguno de ordenación pormenorizada.

 

Igualmente, debe advertirse que dicho cambio jurisprudencial ha conllevado la correspondiente modificación legislativa, habiendo sido publicada en el Boletín Oficial del Estado del pasado 25 de junio de 2015 la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario (TRLCI), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, esto es, el 26 de junio de 2015.

 

Entre las modificaciones introducidas en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, por lo que aquí interesa, cabe advertir la nueva consideración de los suelos urbanizables que no cuentan con ordenación detallada; modificación que resuelve la problemática planteada en este tipo de suelos desde el reciente pronunciamiento del Tribunal Supremo en su ya citada Sentencia de 30 de mayo de 2014.

 

Así, el artículo segundo, apartado cuarto, de la nueva Ley 13/2015 de 24 de junio, dispone lo siguiente:

 

“Se modifica la letra b) del apartado 2 del artículo 7, que queda redactada del siguiente modo: Se entiende por suelo de naturaleza urbana: Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable”.

 

 

Esto es, con la nueva redacción, un suelo tendrá naturaleza urbana y, por consiguiente, procederá el IBI en la modalidad de urbano, cuando se haya determinado la ordenación detallada o pormenorizada de un sector, bien porque se haya aprobado el concreto instrumento de gestión urbanística (Plan Parcial), bien porque en el Plan General de Ordenación Urbana aprobado se haya determinado concretamente su ordenación.

 

Dicho de otra manera, si la ordenación detallada o pormenorizada ya ha sido aprobada, ya sea a través del planeamiento general, ya a través de planeamiento parcial, parece deducirse que, a diferencia de la regulación anterior, tal circunstancia resulta ya suficiente para que el suelo de referencia se entienda de naturaleza urbana a efectos de IBI.

Por lo tanto, basta que la ordenación se encuentre prevista en el planeamiento de referencia, es decir, se halle detallada o pormenorizada, para considerar que el suelo es de naturaleza urbana y proceda en consecuencia la liquidación del impuesto en tal modalidad.

 

En consecuencia, por el contrario, un suelo urbanizable el que no se haya aprobado Plan Parcial o el concreto instrumento de gestión urbanística correspondiente, ni el Plan General de Ordenación Urbana aprobado regule la ordenación detallada del mismo, tendrá naturaleza rústica y, por consiguiente, procederá el IBI en la modalidad de rústico.

 

Esto es, si un suelo urbanizable no cuenta con ordenación detallada o pormenorizada tiene naturaleza rústica. Dicho en otros términos, un suelo urbanizable en que no se haya determinado qué se puede edificar tiene la consideración de rústico.

 

En ese sentido, la Gerencia Regional del Catastro ha circularizado una comunicación en la que pone de manifiesto esta nueva consideración de los suelos urbanizables que no cuentan con ordenación detallada efectuada por la Ley 13/2015 de 24 de junio de Reforma.

 

Según dispone la propia Gerencia Regional del Catastro, estos suelos urbanizables que no cuentan con ordenación detallada o pormenorizada y que actualmente se encuentran tributando en IBI como urbanos,deberán ser clasificados como rústicos y valorados teniendo en cuenta sus circunstancias de localización a partir del 26 de junio de 2015, fecha de la entrada en vigor de la reforma de la Ley del Catastro”.

 

Los nuevos criterios de clasificación y valoración catastral de los suelos urbanizables, así como los procedimientos para su aplicación efectiva, se encuentran regulados tanto en el ya citado artículo 7.2.b) como en el artículo 30 y en las Disposiciones Transitorias Segunda y Séptima, del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario en la redacción dada por la Ley 13/2015 de 24 de junio.

 

En ese sentido, cabe destacar que, de conformidad con el artículo segundo, en su apartado veintidós, de la Ley 13/2015 de 24 de junio, que modifica la Disposición Transitoria Séptima del TRLCI:

 

El cambio de naturaleza de los bienes inmuebles urbanos cuya clasificación no se corresponda con la letra b) del apartado 2 del artículo 7 en la redacción dada al mismo por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor. A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados. Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.

 

Los inmuebles rústicos que a la entrada en vigor de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, se encuentren en la situación prevista en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda, se podrán valorar de acuerdo con los criterios contenidos en dicho apartado a través del procedimiento simplificado de valoración colectiva previsto en la letra h) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento”.

 

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Séptima del TRLCI, en su nueva redacción, aquellos inmuebles que estén situados en suelos urbanizables que no cuenten con ordenación detallada ni pormenorizada, y que hasta ahora tenían la consideración de bienes inmuebles de naturaleza urbana, deberán ser objeto de modificación y pasarán a tener la consideración de bienes inmuebles de naturaleza rústica a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad al 26 de junio de 2015.

 

Para ello, el Ayuntamiento deberá notificar a la Dirección General del Catastro la información sobre aquellos inmuebles que, de conformidad con la nueva redacción, no tengan la consideración de urbanos o de rústicos, para la modificación de su naturaleza a efectos catastrales, como así lo ha ratificado la propia Gerencia Regional del Catastro en la comunicación anteriormente citada.

 

Asimismo, conviene significar que la Gerencia Regional del Catastro también ha señalado otra de las modificaciones más importantes efectuadas por la Ley 13/2015 de 24 de junio de Reforma, que consiste en adecuar, mediante un procedimiento simplificado de valoración colectiva, el valor de los suelos urbanizables que seguirán tributando en el IBI de urbana al actual escenario de caída de los precios del mercado inmobiliario, con la particularidad de que tales efectos se producen el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.

 

Esto es, la nueva redacción del TRLCI prevé expresamente una baja en el valor de aquellos suelos que, teniendo naturaleza urbana por contar con ordenación detallada o pormenorizada y, por tanto, tributen en el IBI-urbana, no tengan aprobado el instrumento de reparcelación oportuno.

 

Como consecuencia de tal cambio legislativo y jurisprudencial, conviene significar que se están proliferando numerosas solicitudes de devolución de ingresos indebidos, fundamentadas, principalmente, en haber estado ingresando indebidamente las liquidaciones de IBI en la modalidad de Urbana en parcelas urbanizables que no tienen aprobado instrumento urbanístico alguno de ordenación pormenorizada de conformidad con la nueva jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente extractada.

 

Si bien, hasta el momento no existe pronunciamiento jurisprudencial alguno que estime tales pretensiones, pues nuestros Juzgados vienen a desestimar tales recursos por cuanto entienden, de un lado, que las liquidaciones impugnadas son firmes y consentidas por no haber sido recurridas en tiempo y forma (plazo de un mes desde su notificación) y, de otro lado, que no concurre ninguno de los motivos expresamente regulados para la solicitud de devolución de ingresos indebidos en el artículo 221 ni para el recurso extraordinario de revisión en el artículo 244, ambos preceptos de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

 

Resultado distinto merece, sin embargo, el recurso interpuesto directamente contra la liquidación en tiempo y forma, que sí que están siendo estimados por considerar nuestros Tribunales de Justicia que efectivamente la liquidación incurre en error al entender determinados terrenos como de naturaleza urbana cuando no tienen aprobado instrumento urbanístico alguno de ordenación pormenorizada, y ello de conformidad con los cambios legales y jurisprudenciales acaecidos en los dos últimos años.

 

Por todas, cabe destacar la Sentencia firme nº375/2015 de fecha 17 de diciembre de 2015 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 6 de Valencia en el Procedimiento Abreviado número 443/2014, que estima el recurso interpuesto contra la liquidación del IBI-urbana del ejercicio 2014 al entender que, de conformidad con la nueva jurisprudencia que ha sido extractada del Tribunal Supremo, la parcela en cuestión, a efectos tributarios, no puede tener la consideración de urbana por cuanto “a fecha del devengo del IBI 2014, se habían resuelto los instrumentos de planeamiento de las fincas afectadas”.

 

No obstante, hay que tener en cuenta que dado que la citada Ley de reforma entró en vigor el 26 de junio de 2015, hasta la fecha no constan interpretaciones jurisprudenciales de nuestro más Alto Tribunal, por lo que tendremos que esperar para poder conocer cuál es su criterio acerca de las solicitudes de ingresos indebidos vía revisión de oficio así como de los recursos interpuestos en tiempo y forma contra las liquidaciones en cuestión.

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